Ціна миру під час врегулювання конфлікту може бути різною: від поступок у соціально-економічних питаннях до зміни державних кордонів. Часто «розмінної монетою» стає питання державного устрою, самостійності та управління на території, де відбувався конфлікт. Для запобігання конфлікту або у постконфліктний період керівництво держави може піти на певні поступки, аби створити умови, необхідні для повернення територій, реінтеграції та розвитку регіону.
Коли Україні доведеться приймати рішення щодо врядування на окупованих зараз територіях Донбасу, то постануть дві опції: залишити так, як було до 2014 року, тобто симетрична передача повноважень, або асиметрична передача повноважень, що несе багато ризиків і в результаті може вплинути на її державний устрій.
Основний зміст того, як має здійснюватися управління територіями, які нині є окупованою частиною Донбасу, прописаний у Комплексі заходів щодо виконання Мінських угод, однак в політикумі та суспільстві обговорення часто зводяться до «автономії» чи «федерації», маніпулюючи особливим статусом Донбасу, а дискусія навколо цього питання заходить у глухий кут.
Симетрична реформа та симетрична передача повноважень від центрального (національного) рівня на місцевий є найпоширенішою моделлю.
Більшість державних режимів, де є передача повноважень, у федеративних або унітарних державах, переважно симетричні в тому, що всі адміністративно-територіальні одиниці певного типу мають однакові офіційні повноваження, при цьому вони можуть розрізнятися за розміром і здійснювати спеціальні адміністративні, програмні або фінансові заходи залежно від політики та обставин. Головна риса тут – рівність повноважень і рівність в можливостях реалізовувати заходи, навіть спеціальні.
Асиметрична передача повноважень дещо відрізняється. Декілька держав як унітарних, так і федеративних прийняли спеціальні механізми для надання окремих, додаткових повноважень деяким своїм територіям. Серед унітарних держав асиметричність мала місце щодо Аландських островів у Фінляндії, Ачеху у Індонезії, Південного Тіроля та Сицилії у Італії, Бангсаморо у Філіпінах, Занзібару у Танзанії, Північної Ірландії, Шотландії та Уельсу у Великій Британії. Серед федеративних теж є декілька прикладів: Кашмір та Гоа у Індії, Курдинстан в Іраку та Країна Басків у Іспанії.
Для прикладу наведемо історію надання широких повноважень штату Джамму і Кашмір у Індії.
До 5 серпня 2019 року в одному із найгарячіших місць індостанського півострову, Індійського штату Джамму і Кашмір, який постійно знаходиться в епіцентрі протестних настроїв та збройних протистоянь, панувала широка автономія. В 50-х роках минулого століття тривалі переговори шейха Абдулли, що представляв мусульманську частину населення спірних територій Джамму і Кашмір з Прем’єр-міністром центрального уряду Джавахарлалем Неру завершилися компромісним рішенням: уряд Індії надав особливі умови входу до федерації. Ліберальні умови офіційного входу земель Джамму і Кашмір до складу Індії відобразилися у ряді можливостей, які були прописані у Конституції Індії та надавали безліч переваг, що були виключно у єдиного штату. Зокрема федеральний Уряд Індії дав згоду на:
- особливий статус штату Джамму і Кашмір у складі Індії
- власну Конституцію та законодавство штату
- власний прапор штату
- право на прийняття самостійних рішень
- прийняті федеральним урядом Індії закони на території штату Джамму і Кашмір діяли тільки після підтримки цих законів місцевою владою
- тільки постійні жителі штату, які мали місцеву прописку, могли купувати землю, нерухомість та працювати в органах влади.
Широкі можливості, що були надані індійською владою штату Джамму і Кашмір тривали більше 60 років і 5 серпня були припинені. Деякі політики пояснювали цей крок як запланований, оскільки асиметричні повноваження Кашміру були тимчасовим заходом і рано чи пізно він мав завершитись. Надання пріоритету одному зі штатів та позиціонування його як “зачиненого” для інших зробило його неконкуретним з боку економічного та соціального розвитку, позбавило інвестицій (як з інших територій Індії, так і міжнародних), збільшило рівень безробіття, в регіоні закріпились радикальні настрої.
фото з сайту tsn.ua
Відтепер штат ділиться на дві союзні території, над якими встановлюється повний контроль федерального уряду Індії. Таке рішення нової влади викликало бурхливу реакцію у штаті та нову хвилю протестних акцій та зіткнень місцевих жителів із правоохоронцями.
Ще один приклад асиметричної передачі повноважень намагалися реалізувати у Молдові по так званому плану першого заступника керівника адміністрації Президента РФ Дмитра Козака. План передбачав вирішення конфлікту у молдовському Придністров’ї шляхом федералізації Молдови. Молдова мала стати асиметричною федерацією, а Придністров’я (яке є непідконтрольною територією) та Гагаузія, мали отримати особливий статус та можливість блокувати законопроекти, які були б не бажаними для автономії. Молдова в свою чергу зобов’язувалася дотримуватися нейтралітету, демобілізувати армію, а також надати Російській Федерації право на розміщення військ на території Придністров’я впродовж 20 років. На завершальному етапі домовленостей, план Козака так і не був підписаним.
Таким чином, за асиметричної передачі повноважень може мати місце велика різноманітність їх комбінацій. Такі повноваження як зовнішні відносини, оборона, деякі економічні повноваження, як правило належать центральному уряду, але окремі території в рамках особливої статусу можуть отримати якусь їх частину. Велике значення для окремих територій можуть мати фіскальні гарантії. «Ексклюзивні» повноваження на окремих територіях можуть включати право на власне законодавство, спеціальні засоби захисту для меншин на відповідній території; обмеження прав громадян, які не проживають постійно у цій місцевості (наприклад, голосування, купівля майна, працевлаштування); особливі привілеї для громадян регіону (наприклад військова повинність);
Однак тут варто врахувати ризики.
Одним з них є те, що інші регіони держави можуть вимагати таких самих прав, автономії, привілеїв або бути проти такого статусу для якогось регіону навіть без серйозних причин, що в результаті може призвести до поновлення конфлікту чи виникнення нових.
Як свідчить міжнародний досвід, асиметрична передача повноважень найкраще працює за двох умов, якщо:
- кількість населення про яке йде мова, не надто велика порівняно з кількістю населення всієї країни;
- обсяг особливих повноважень не надто великий.
З практики врегулювання конфліктів та надання додаткових повноважень окремим територіям вбачається, що умовою надання більших прав та особливого статусу є відсутність права на відокремлення.
Особливі механізми асиметричної передачі повноважень можуть бути викладені в Конституції, окремих законах держави, міжнародних угодах, або одночасно в національному законодавстві та закріплені на міжнародному рівні.
Незважаючи на те, що у кількох державах асиметрія виявилась досить стійкою, такий «особливий статус» може бути політично суперечливим і потребує від керівництва держави зважених рішень, які б врахували всі можливі наслідки та загрози для державного устрою та конституційного ладу в разі прийняття рішення про асиметричну передачу повноважень, включно з поляризацією суспільства, новими протестами, загрозами національній безпеці та формуванням ситуації крихкості.